小微企业融资难本质上是“市场失灵”，需要政府“有形之手”的调节，而建立政策性担保体系是世界各国扶持小微企业的惯例。无论在业务可持续性还是增信功能的发挥程度方面，融资担保向政策性回归是大势所趋。

8月13日出台的《国务院关于促进融资担保行业加快发展的意见》(国发〔2015〕43号)无疑将推动我国融资担保行业进入一个新的发展阶段。虽然《意见》的立足点是整个融资担保行业的发展，但笔者以为，整个《意见》所彰显的政策性回归意味非常明显，无论从《意见》的指导思想、原则、发展目标还是具体要求，都反复强调了政府在促进融资担保体系(包括再担保体系)发展中的主导、支持和引导作用，凸显了政府强化政策性融资担保体系建设的导向。

　　这种政策导向非常契合我国目前融资担保行业的现状、实体企业特别是小微企业、“三农”的融资状况及传统金融信贷供给偏好，也符合融资担保行业发展的基本逻辑：发挥政府职能，解决“市场失灵”导致的众多小微企业融资难问题。

　　小微企业融资难本质上是“市场失灵”，需要政府“有形之手”的调节，而建立政策性担保体系是世界各国扶持小微企业的惯例。

　　小微企业在市场竞争中客观存在管理不规范、信息不透明、可抵押资产少等问题，其弱质性明显。这种弱质性与资金流动的逐利避害性形成鲜明反差，使小微企业在融资市场处于弱势地位。达不到银行贷款门槛的小微企业，要获得银行贷款无外乎两种安排：一种是付出更高的利率，这一选择意味着银行要承担更大的风险。在严格的风险管控机制下，银行更倾向于拒绝，这就出现了“市场失灵”。另一种是借助其他机制，增强企业自身信用，以达到银行贷款门槛。这一机制就是融资担保机制。

　　但由于融资担保对象主要是小微企业等弱势群体，融资担保的费率显然不能定的太高，否则会加重小微企业的负担。在风险分散机制尚不健全条件下，客观上会存在融资担保机构以较低的收益承担较高风险的情况。这种收益与风险的不对称性，势必导致融资担保市场供给不足、效率损失。这就需要政府伸出“有形之手”，需要政府介入到融资担保体系中来，发挥政府的主导作用，引导担保机构为小微企业服务。这也是世界许多国家扶持小微企业的惯例。

　　目前，全世界大多数国家和地区都建立了小微企业融资担保体系。在融资担保体系比较成熟的国家，政策性担保在融资担保业中居主导地位，政府往往通过各项措施来扶持政策性担保机构的发展。如：日本的信用保证协会和小微企业信用保险公库，职能定位就是为小微企业提供融资担保，其自有资金均以政府财政出资为主；美国由联邦小企业管理局(SBA)专司小微企业融资担保业务。

　　经济下行期企业融资能力下降，信贷主要供给部门的银行深陷“担保链”，迫切需要政府强化政策性担保体系功能。

　　作为银行业拓展小微企业信贷业务不可或缺的信用增级机制，融资担保在经济上行期的作用或许并不突出，但在国际金融危机不断蔓延、经济下行趋势不断增强的情况下，要提振经济、帮助企业特别是小微企业走出困境，加大金融支持力度，做大做强融资担保业是重要的一环，意义重大。

　　其一：在经济下行期，企业经营风险增大，银行面对企业特别是小微企业不确定性因素的增多，“慎贷、惜贷”氛围趋浓，信贷门槛提高，加上价格走低态势下企业可抵押资产的大幅缩水，更多的小微企业由银行的合格信贷客户蜕变为不合格信贷客户，需要融资担保机构帮助这些企业恢复和增强信用等级，以获得银行信贷支持。

　　其二：在经济下行期，企业效益滑坡，生产萎缩，控制成本成为企业维持生存的重要抓手，包括裁员以减少人力成本，也包括最大可能地降低财务费用。作为融资市场中的弱势群体，小微企业尤其需要担保机构为企业提供低成本的融资担保。

　　其三：在经济下行期，企业互保、关联企业联保潜在或已暴露的风险，迫切需要独立的融资担保机构来肢解企业互保连环链条，避免因个别企业资金链断裂引发“多米诺骨牌效应”，从而分担金融机构对小微企业的信贷风险，提振金融机构对小微企业的信心。

　　在经济快速增长时期，完全市场化的担保体系可以在“无形之手”的指挥下自行运行。但是，在经济下行期，则迫切需要政府伸出“有形之手”，通过更多地参与融资担保公司来弥补“无形之手”的缺陷，包括设立新的由政府注资的、商业化运作的担保公司、建立再担保体系以及通过风险补偿、奖励等方式扶持现有担保公司的发展壮大等措施。尽管各地政府在设立政策性担保机构、再担保机构的意愿总体较强，但约束也比较明显。

　　在涉及到政府部门具体的介入方式时，不可避免面临相关利益的权衡，包括地方政府的财力、承担风险的能力等，也包括政府介入担保领域可能带来的公平效率方面的问题。但是，与占全部企业99%的小微企业可能出现的生产持续萎缩、效益滑坡、资金链断裂所带来的危害比较，孰轻孰重则一目了然。

　　两害相权取其轻。作为政府部门，在经济下行趋势已非常明朗的情况下，及时出手，采取非常之措施阻止小微企业经营状况的恶化，进而阻止整体经济的下行，显然为降低危机处置成本的不二之抉择。

　　在当前形势下，直接出资组建政策性融资担保公司(或再担保公司)应为政府扶持融资担保机构的“硬手”。因为，在目前相关法规尚未建立际，政府资本的介入不仅有助于提升整个行业的公信度，在一定程度上改变银行与担保机构合作的格局，促进风险分担机制的形成；而且有助于贯彻政府的行业发展意图，促进产业的转型升级。

　　融资担保行业的动荡，使商业性担保与政策性担保优劣分化明显，无论在业务可持续性还是增信功能的发挥程度方面，融资担保向政策性回归是大势所趋。

　　何谓政策性回归？就是融资担保体系回归到以政策性融资担保为主导的格局。担保行业出现就是为了解决“市场失灵”问题，为了解决政府面临的众多小微企业融资难问题，因此与生俱来具有政策主导性。

　　1993年11月，我国第一家全国性专业融资担保机构成立后，担保行业坚持政府引导与市场化运作结合，形成了“政府为主、民间为辅”的格局，逐渐建立起了“一体两翼四层次”的小微企业融资担保体系。“一体”指以政策性担保机构为主体；“两翼”商业性担保和民间互助性担保为两翼；四层次指全国、省、市、县(市、区)分级组建各类小微企业融资担保机构。

　　二十多年的发展历程，“一体两翼四层”的融资担保体系，在扶持小微企业发展中发挥了巨大作用。但由于监管缺位、法律体系不完善、准入门槛低等问题，商业性担保机构一度野蛮生长，融资担保体系的发展与“一体两翼四层”的既定发展框架逐渐偏离，政策性担保机构在弱化。截至2014年末，全国融资担保行业法人机构总计7898家，其中，政策性(国有控股)担保机构、商业性担保机构(民营及外资控股)占比为三七开。

　　从机构数量上看，政策性担保机构的体量显然与其主体地位不匹配。但从业务规模及发展态势看，政策性担保与商业性担保的优劣反转：政策性担保机构的业务规模在融资担保体系中的占比逾60%，业务发展稳步上升，而且也因政策背景而为银行机构所偏爱。与之相反的是，商业性担保机构的业务日渐萎缩，银行机构与之合作的意愿也较弱。

　　根本原因是，商业性担保机构收益与风险的不匹配，商业模式可持续性较差，利益驱动在监管的缝隙中滋生大量违规，导致银担合作基础脆弱，形成恶性循环。

　　为维持发展，一些商业性担保机构打擦边球、挂羊头卖狗肉从事担保以外的业务，甚至违规放贷款，导致担保行业乱象丛生，银行对担保行业认可度下降、银担关系变冷，从而使商业性担保机构在业务发展上陷入了种恶性循环：商业模式不成熟——运作不规范——银行信任度下降——担保放大倍数低位徘徊——违规运作——银担合作进一步弱化——违规加剧。

一些以担保为名行非法集资、高利贷之实的公司也在悄然成立，在经济下行期因资金链断裂而倒闭或负责人卷款而逃，造成大量群体性事件，使担保行业整体“受伤”。特别是近两年来，频频爆发的重大违规事件，如中担、华鼎资金黑洞，温州、广州担保公司老板跑路，导致担保行业“寒风阵阵”，担保行业代偿率明显上升。多重困境之下，越来越多的民营融资担保机构选择了主动摘牌退出。

　　可以说，当前情况下，商业性担保对小微企业的增信功能正在“消退”，而政策性担保自当当仁不让，肩负起为小微企业发展提供增信服务的使命。此情之下，国发43号文的出台可谓恰逢其时。

　　必须清楚的是，政策性融资担保体系的完善将是一个渐进的过程，其效能发挥的前提是，明晰政策性担保机构的市场定位，界定边界，理清监管关系， 还涉及担保机构自身素质的提升、银行风险管理理念的转变。

　　(本文作者介绍：先后供职于工商银行、人民银行，现为银行监管部门人士，长期负责小企业金融服务推进工作，潜心研究小企业金融服务问题。)

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